ENTREVISTA: PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NA EDUCAÇÃO

Sandra Kiefer, doutoranda em Direito Público e Evolução Social, conversa com Revista Prefeitos & Governantes a respeito das parcerias público-privadas na educação

“A parceria pode ser uma forma eficiente de enfrentamento de problemas existentes na educação e que se refletem dentro das salas de aula, como a falta, insuficiência ou demora na obtenção de recursos”, diz Sandra Kiefer, em entrevista à Revista Prefeitos&Governantes

A administração pública tem a tarefa de prover educação para todas as idades. Acima disso, educação que capacite e prepare o estudante a lidar com o ambiente escolar, de modo que garanta o máximo proveito da utilização de recursos, e de maneira que influencie positivamente o desenvolvimento cognitivo e a compreensão da sociedade.

Mesmo com o Plano Nacional da Educação implantado em 2014, e com metas estabelecidas para execução até 2024, ainda há lacunas conflitantes com o avanço. Uma delas é o corte de investimentos no setor. Em apenas 1 ano o Ministério da Educação diminuiu os gastos com educação em R$ 9,42 bilhões. Outros problemas foram levados à rua, evidenciando o cotidiano dos professores dentro de salas lotadas e sem infraestrutura adequada.

Em outubro, o Comitê sobre os Direitos da Criança da Organização das Nações Unidas (ONU)  sugeriu que o Brasil aumente os investimentos na educação, de forma que projetos direcionados a eliminar discriminação e outros que garantem acesso educacional igualitário às crianças em situação de vulnerabilidade, não sejam excluídos das metas do governo.

Nesta conjuntura, é preciso considerar novos modelos de gestão educacional que possibilite combater os impasses, como o analfabetismo e a falta de preparo físico das escolas.

Nós conversamos com Sandra Kiefer, doutoranda em Direito Público e Evolução Social, pela Universidade Estácio de Sá (UNESA) do Rio de Janeiro; e Mestre em Direito Econômico e Desenvolvimento. Uma das linhas de estudo de Sandra Kiefer tem ênfase em Parcerias Público-Privadas e sua aplicabilidade em benefício da educação inclusiva. Confira a entrevista:

 

Prefeitos&Governantes: Com as parcerias público-privadas (PPPs), é possível elevar os índices educacionais e obter resultados mais eficientes quanto aos gastos públicos?

Sandra Kiefer: As parcerias na educação costumam ser utilizadas para viabilizar a implementação de políticas públicas e a garantia de direitos fundamentais, além de serem uma alternativa viável para o oferecimento de um sistema educacional de melhor qualidade. Toda iniciativa para a melhoria na qualidade da educação é válida e necessária e, nesse contexto, inevitável realçar a importância das parcerias neste setor.

Certamente as PPPs podem ajudar a suprir as necessidades e deficiências da educação oferecida pelas escolas. Se a parceria for bem estruturada, é muito provável que se obtenha mais eficiência nos resultados, com a consequente redução de custos e despesas, além de uma notável mudança e impacto nas escolas envolvidas.

Um dos parceiros (público ou privado) deve necessariamente, como pré-requisito, possuir características específicas, principalmente em termos de conhecimento e experiência (know-how) para realizar sua obrigação de modo mais eficiente que o parceiro que financiará essa parceria.

Além dessa questão, as parcerias, no geral, apresentam diversas vantagens, dentre as quais a cooperação entre o parceiro público e o privado; a desvinculação política no sentido que os contratos de parceria não estão sujeitos à influência direta e aos prazos dos mandatos dos Poderes Executivo e Legislativo; a utilização da maior experiência e de técnicas de gestão, além da eficiência quanto aos processos e resultados de um dos parceiros; a maior transparência em relação aos custos (fixados em contrato e que devem ser demonstrados nas prestações de contas); e o fato do Estado não precisar dispor de recursos expressivos no início da parceria, a qual tende a ter custos e prazos menores que se o serviço ou obra fosse realizado unicamente por um dos parceiros.

Prefeitos&Governantes: Quando se leva em conta a realidade dentro das salas de aula, o que se deve olhar atentamente para considerar estabelecer uma PPP?

Sandra Kiefer: A parceria pode ser uma forma eficiente de enfrentamento de problemas existentes na educação e que se refletem dentro das salas de aula, como a falta, insuficiência ou demora na obtenção de recursos ou, ainda, a necessidade de obras e serviços especializados e eficientes, como o desenvolvimento de alguma tecnologia, utilização de um método específico e gestão mais eficiente da escola, por exemplo. Assim, a opção pelas parcerias é relevante.

Deve-se levar em conta, também, que a parceria pode ser mais célere e eficiente que um outro tipo de contrato e pode envolver a construção, reforma e manutenção de escolas (infraestrutura), prestação de serviços administrativos, de gestão e de cunho pedagógico, inclusive na área de tecnologia.

Prefeitos&Governantes: E como garantir a qualidade das PPPs?

Sandra Kiefer: Deve-se delinear corretamente os instrumentos contratuais, para assegurar que o parceiro privado garanta a qualidade, mediante preços acessíveis, alinhados com os objetivos socioeconômicos do parceiro público. Essa é a chave para o sucesso da PPP.

Prefeitos&Governantes: Qual é a responsabilidade que a empresa tem na PPP?

Sandra Kiefer: A responsabilidade das partes é fixada nos instrumentos contratuais da parceria. E dependendo do caso, ela pode envolver apenas a realização de um serviço ou obra determinada, como a implantação de determinado plano, ou a sua continuidade, com acompanhamento, gerenciamento do espaço ou serviços contínuos. A diversidade de ajustes possíveis por meio das parcerias é enorme e pode se adaptar à necessidade específica dos municípios ou estados.

Já o Poder Público, com as parcerias, de um modo geral, passa de prestador de serviços e executor de obras para o papel de regulador, fiscalizador e agente de fomento, sendo o parceiro privado responsável pela execução do objeto da parceria – isso, nos casos em que o financiamento é público e a execução da obra ou serviço é de responsabilidade do agente privado.

Olho: A diversidade de ajustes possíveis por meio das parcerias é enorme e pode se adaptar à necessidade específica dos municípios ou estados

Prefeitos&Governantes: Os municípios podem desenvolver um papel melhor se forem responsáveis apenas por coordenar e fiscalizar a iniciativa privada na educação?

Sandra Kiefer: Depende do município, das suas características e necessidades. O município não pode deixar de oferecer a educação pública, que deve coexistir com o ensino privado. Além disso, é sabido que o Estado não consegue realizar todos os direitos previstos na constituição, inclusive o direito à educação de qualidade para todos, já que, dentre inúmeros outros fatores, não dispõe de recursos suficientes.

Assim, é licita a exploração de alternativas para que a educação seja fornecida de modo mais eficiente e com qualidade. Nesse contexto, as PPPs devem ser consideradas. E, em tese, se há um parceiro privado eficiente, especializado e comprometido, com instrumentos contratuais bem elaborados, se mostra muito mais produtivo, deixando ao ente municipal apenas a gestão da parceria.

Prefeitos&Governantes: Apenas com a fiscalização, é possível garantir que a execução das parcerias não se torne precária?

Sandra Kiefer: A fiscalização é muito importante, mas não é somente por meio dela que a parceria dá resultados e atinge seus objetivos iniciais. A prevenção de qualquer problema ou entrave está na escolha acertada do parceiro e na elaboração cautelosa dos instrumentos contratuais, nos quais são estabelecidas as condições, necessidades, metas e obrigações, a forma como será feita a avaliação de desempenho, além de penalidades para o caso de descumprimento.

Prefeitos&Governantes: As parcerias podem ser a solução, ou parte dela, para que as metas do Plano Nacional de Educação sejam concretizadas conforme foram planejadas em 2014?

Sandra Kiefer: Pode ser um dos componentes estratégicos para alcançar este objetivo. O direito à educação é previsto na Constituição e o Poder Público tem o poder-dever de garanti-la, tanto pelas normas internas quanto perante a comunidade internacional, em função dos tratados e convenções internacionais que ratificou. Por isso, deve enfrentar os problemas existentes, criando políticas públicas e medidas concretas para sua efetivação, mesmo que esforços e recursos sejam necessários.

Contudo, é possível, dependendo dos objetos das parcerias, ampliar o acesso e a permanência dos alunos nas escolas (inclusive de grupos costumeiramente excluídos, como das zonas rurais, aqueles com deficiência, dificuldades de aprendizagem, altas habilidades, dentre outros), com melhores condições de aprendizado.

Prefeitos&Governantes: A senhora percebe alguma deficiência na forma com que o Brasil trata da parceria público-privada na educação?

Sandra Kiefer: No Brasil ainda há um grande desconhecimento do instituto e das suas vantagens, bem como falta de estímulo efetivo para a sua adoção. Além disso, parece não ser de conhecimento do grande público, quiçá dos próprios estudiosos e dos membros da Administração, o fato de que as parcerias podem ser adotadas sob as mais diferentes formas, nas escolas públicas e privadas, na prestação de serviços pedagógicos ou não, bem como na construção e manutenção dessas escolas.

Assim, apesar de serem previstas legalmente, as iniciativas no âmbito da educação, ainda são isoladas e recentes, o que impede uma avaliação mais criteriosa de seu impacto. O Brasil deve levar em consideração as experiências internacionais para implementar mudanças que farão a diferença nos municípios e estados em que as parcerias forem adotadas.

 

Prefeitos&Governantes: É relevante considerar que há críticas à maneira como a parceria público-privada na educação garante liberdade ao professor para determinar como as aulas serão desenvolvidas. Qual sua opinião?

Sandra Kiefer: Tudo depende do contrato de parceria firmado. Até porque, a PPP na educação pode ou não envolver a prestação de serviços de cunho pedagógico. Caso positivo, que possa influenciar na postura dos professores, é fundamental que os instrumentos contratuais prevejam como será essa atuação, se haverá liberdade ou não para a fixação de conteúdos/currículo, metodologia e postura/abordagem dos profissionais docentes. É muito importante que tudo fique bem delineado previamente, inclusive como o parceiro poderá monitorar e fiscalizar se a outra parte está cumprindo com o acordado, inclusive como se dará eventuais penalidades em caso de descumprimento dos acordos firmados.

Prefeito&Governantes: Existe algum modelo que possa ser considerado o ideal para essas parcerias em educação?

Sandra Kiefer: Há diferentes combinações entre o parceiro responsável pelo financiamento (que possui recursos e necessita do objeto da parceria), o financiador, e o parceiro responsável pela sua realização, o executor, prestador. Muitos países, estados e cidades adotam as parcerias na educação, por meio de modelos diferentes de contratos, sendo que cada um se ajusta à sua realidade e necessidade. É por essa adequação que a parceria se revela tão interessante.

Alguns exemplos são os Estados Unidos e diversos países da Europa e América Latina que já utilizam as PPPs na educação, assim como países árabes, na Índia e em países do continente Africano. É importante citar as conhecidas escolas charter e o sistema de vouchers, exemplos de parcerias adotadas em vários países, cada qual com suas particularidades.

De modo bem resumido, no sistema de vouchers (adotado no Chile, em alguns estados norte-americanos, na Nova Zelândia e na Colômbia), os alunos do ensino público podem frequentar escolas privadas, através de bolsas de estudos. Já nas escolas charter (comuns em países europeus e em estados norte-americanos), os parceiros privados fornecem serviços educacionais, mediante pagamento por parte do parceiro público.

Prefeitos&Governantes: O Brasil também apresenta projetos relevantes?

Sandra Kiefer: Entre as Parcerias na educação, de sucesso reconhecido, encontradas na “The Infrastructure 100: world cities edition” do ano de 2012 – organizada pela Global Infrastructure da KPMG International – está o projeto do município brasileiro de Belo Horizonte/MG.

O projeto inovador da prefeitura da capital mineira foi firmado inicialmente em 2012 e teve como objeto a “realização de obras e serviços de engenharia e prestação de serviços de apoio, não pedagógicos, a Unidades de Ensino da Rede Municipal de Educação Básica do Município.” A parceria envolvia a construção, e posterior operação, de 32 unidades de educação infantil e 5 do ensino fundamental. Recentemente o projeto foi ampliado e, com o aditamento feito, haverá a construção de mais 14 escolas de ensino fundamental.

Os Estados do Pará, Goiás e Espírito Santo, e os municípios mineiros de Uberaba e Contagem também têm projetos recentes de PPPs na educação. O Brasil pode, e deve, aprender com as experiências de sucesso. Deve-se, assim, investir em projetos consistentes de parcerias que levem em consideração os aspectos apontados pelos seus críticos, no sentido de aprimorar a parceria, e não desistir da utilização desse valioso instituto.

Prefeitos&Governantes: A senhora acredita que as PPPs são um caminho eficiente para a gestão tecnológica da educação dentro das escolas?

Sandra Kiefer: Certamente. As parcerias, quando bem construídas e delineadas em instrumentos contratuais, com parceiros que possuam know-how, podem dar resultados em tempo menor, com recursos possivelmente melhor distribuídos e empregados e, no final, resultados mais eficientes, como a capacitação dos docentes e corpo administrativo; fornecimento de tecnologia para uso em sala de aula; metodologia; materiais específico e equipamentos.

Cabe lembrar que no ano passado, o Estado de Santa Catarina analisou um projeto de PPP visando à implementação de tecnologias digitais (conteúdo, equipamentos, tecnologia e infraestrutura de suporte) e a capacitação de professores e diretores na rede estadual.

Prefeitos&Governantes: Há outros aspectos relevantes das parcerias público-privadas que os prefeitos e governadores devem olhar atentamente?

Sandra Kiefer: Prefeituras, governos estaduais e distrital, devem verificar suas reais necessidades e o que realmente conseguem realizar por si, ou por meio de parceiros altamente especializados. O município ou estado deve possuir, além da legislação específica sobre as PPPs, uma estrutura e políticas públicas voltada para elas, com incentivos reais para atrair parceiros privados competentes. Com as facilidades e resultados promissores, devem investir em estudos prévios, elaboração contratos detalhados e bem redigidos, para que as parcerias possam oferecer os resultados e benefícios almejados.

Devem levar em conta, também, que alunos, suas famílias e a própria comunidade do entorno das escolas poderão ser impactados positivamente com os resultados de uma oportuna parceria.

A adoção das parcerias pode desencadear uma ação transformadora que contribua para a garantia do direito à educação. É uma alternativa viável para que sejam enfrentados in loco os problemas existentes diante de cada parceria firmada, e o resultado a ser alcançado pode se tornar tão mais abrangente quanto maior o número de parcerias, podendo, assim, o ensino como um todo ser realmente favorecido e muitos benefícios poderão ser colhidos.

No entanto, há que se atentar para a nossa legislação, que por vezes limita o tipo de parceria que pode ser celebrada. Eventuais limites legais podem – e devem ser enfrentados por meio de alteração legislativa, porquanto a busca de um resultado eficiente, rápido e com redução de custos justificaria essa medida.

É momento para se estudar e debater sobre as PPPs na educação. Saber o que elas são de fato, como podem auxiliar o Poder Público a melhor desempenhar atividades de interesse público, quais as possibilidades e exemplos existentes que podem ser adotados. Críticas e problemas em algumas parcerias não podem ser vistos como um motivo desanimador, mas incentivador para aprender com o que deu certo e corrigir eventuais falhas detectadas.

Sandra Kiefer: A “parceria público-privada”, em seu sentido mais amplo, se refere a qualquer instrumento ajustado entre o Poder Público e um ente privado para, visando à satisfação de interesse público, a realização de seu objeto. Assim, não se limita àquelas parcerias previstas na Lei nº 11.079/04, conhecida como “Lei das PPPs”, que se restringe a apenas duas espécies, as parcerias em sentido estrito.

Por Wesley Damiani

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