Congresso aprova texto que estabelece regras para Orçamento com calendário para liberação de emendas

O Congresso Nacional aprovou (19/12) o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2024, que estipula as regras para o Orçamento da União do próximo ano. O PLN 4/2023 estabelece a meta de zerar o déficit fiscal e obriga o governo federal a reservar recursos para a execução das emendas parlamentares impositivas já no primeiro semestre de 2024, ou seja, realizando o empenho. Essa questão foi alvo de divergência entre os parlamentares. O texto da LDO segue agora para sanção.

Os parlamentares acataram o substitutivo do relator na Comissão Mista de Orçamento (CMO), o deputado Danilo Forte (União-CE). O documento indica que o salário mínimo pode ser reajustado para R$ 1.389 em 2024 e R$ 1.435 em 2025. Já o PIB [indicador da soma das riquezas geradas no pais] deve crescer 2,3% no ano que vem e 2,8% em 2025.

Confira quais são as emendas impositivas da LDO

• as individuais (dirigidas a cada senador e deputado);
• e as de bancada (destinadas às bancadas estaduais).
• Hoje, não há prazo para o governo pagá-las. Por isso, o Palácio do Planalto tem mais liberdade e opta por fazer a liberação às vésperas de votações importantes, como um meio de negociação.

Outro ponto incluído no texto, a pedido do governo, foi um limite para contingenciamento que, na prática, evita um corte de cerca de R$ 30 bilhões em despesas no próximo ano (leia mais abaixo).

Calendário para emendas

Emendas parlamentares são verbas previstas no Orçamento que a União paga para deputados e senadores promoverem obras ou projetos em suas bases eleitorais.

Além de estabelecer uma série de prazos para indicação por parte dos parlamentares e de análise pelos ministérios responsáveis, a LDO prevê que o empenho (reserva) dos recursos deve ser feito 30 dias após a divulgação das propostas.

Todo o pagamento deve ser feito ainda no primeiro semestre de 2024, no caso de transferências fundo a fundo – ou seja, da União para os entes federados – para as áreas de saúde e assistência social.

Com o passar dos anos, o pagamento das emendas foi se tornando cada vez mais rígido. O governo tem tido cada vez menos margem para manobrar e negociar com o parlamento.

Ao todo, contando todos os tipos de emendas, o Orçamento de 2024 prevê R$ 48 bilhões pra esses gastos.

Emendas de comissões

Pelo texto, o governo só poderá contingenciar as emendas apresentadas por comissões do Congresso – que, atualmente, não são impositivas – na mesma proporção dos bloqueios das despesas discricionárias (despesas não obrigatórias).

Atualmente, a Constituição já prevê essa regra para as emendas impositivas, mas não as de comissões.

Ampliar a regra vai amarrar ainda mais o governo na hora de bloquear despesas, mas deve dar uma garantia maior aos parlamentares, em especial em ano eleitoral.

As emendas de comissão foram infladas após o fim das emendas de relator, conhecidas como Orçamento Secreto, que foram declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal (STF).

A decisão de limitar o contingenciamento das emendas de comissão passou por um acordo envolvendo a manutenção de um dos vetos ao arcabouço fiscal.

O governo vetou um dispositivo que limitava o bloqueio de despesas de investimentos – o que, na prática, envolveria as emendas de comissão também. Na semana passada, os parlamentares acordaram em manter este veto.

Como o arcabouço fiscal é uma lei complementar, a regra valeria indefinidamente enquanto não fosse alterada pelo Congresso. Já a LDO é uma legislação anual, ou seja, o governo pode negociar anualmente a inclusão deste ponto.

Segundo parlamentares, há acordo para que o limite do contingenciamento seja sancionado pelo governo.

Ainda de acordo com a LDO, as emendas de comissão devem corresponder a, pelo menos, 0,9% da receita corrente líquida (RCL) de 2022 — sendo dois terços para a Câmara dos Deputados e um terço para o Senado. Isso representa R$ 11,3 bilhões, um aumento dos recursos previstos nos últimos anos.

Em 2022, por exemplo, o valor autorizado para essas emendas foi de R$ 329,4 milhões. Em 2023, chegou a R$ 6,9 bilhões.

Danilo Forte, contudo, recuou da criação de um calendário de empenho e pagamento para as emendas de comissão – o que podia, na prática, torná-las impositivas.

Meta de déficit zero

O relator manteve no texto a meta de déficit fiscal zero para o ano que vem. Isso significa que o governo não poderá gastar mais do que arrecada. Mas o próprio presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) tem dado sinais de que a meta poderá não ser cumprida.

Lula já disse que, “dificilmente”, o governo conseguirá atingir esse objetivo. Nesta terça (12), em discurso, o presidente defendeu que o país pode se endividar para garantir crescimento econômico.

Essas falas de Lula não são bem recebidas no mercado e em setores do Congresso. O ministro da Fazenda, Fernando Haddad, já manifestou que continua perseguindo a meta.

PAC fora da meta fiscal

O relator também acatou uma sugestão do governo para deixar de fora da meta fiscal das estatais federais não dependentes R$ 5 bilhões em investimentos referentes ao novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

O Ministério do Planejamento já tinha sugerido essa mudança em agosto, por meio de mensagem modificativa ao projeto da LDO, mas Forte não acatou em sua primeira versão do relatório.

Sistema S

Também a pedido do governo, o relator retirou a previsão de que as contribuições ao sistema S – conjunto de entidades como Sesc, Senai e Sesi – fossem arrecadadas, fiscalizadas e cobradas pela Receita Federal.

A medida poderia retirar R$ 40 bilhões da União e também desagradou empresários, que não queriam ficar sujeitos a contingenciamentos.

Fundo eleitoral

O relator incluiu no parecer um teto de R$ 4,9 bilhões para o Fundo Eleitoral, rubrica que será utilizada pelos partidos para bancar gastos com as eleições municipais de 2024.

O montante equivale ao valor autorizado para essas despesas em 2022, ano de referência. O governo enviou a proposta com previsão de apenas R$ 900 milhões, o que provocou críticas dos parlamentares.

No entanto, a quantia exata do “fundão” será definida pelos deputados e senadores durante a votação no Orçamento. Forte não especificou de onde virão os recursos para abastecer o fundo. Ele chegou a propor que parte viesse do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), mas a ideia não prosperou.

Limite de contingenciamento

A pedido do governo, o relator incluiu um dispositivo para evitar um corte de cerca de R$ 30 bilhões em despesas no próximo ano.

Pela regra, o corte de gastos não poderá ser feito se impedir que a execução de despesas do governo cresça menos que 0,6% ao ano (já descontada a inflação).

O patamar de 0,6% é o mínimo previsto no arcabouço fiscal (nova regra de controle das despesas públicas). Só que o arcabouço não fala em mínimo de execução da despesa, mas sim em previsão orçamentária.

Na prática, o trecho incluído por Forte pode obrigar o gasto, avançando sobre o que prevê o arcabouço.

O dispositivo também limita o bloqueio de despesas do próximo ano a R$ 23 bilhões, valor muito menor do que o montante calculado considerando as regras do novo marco fiscal – que poderia chegar a R$ 56,5 bilhões.

Com a menor obrigatoriedade de fazer bloqueios, fica mais difícil para o governo atingir a meta zero de déficit fiscal — ou seja, um equilíbrio nas contas públicas, sem resultado negativo nem positivo.

Uso do Fundeb

O relator incluiu também um dispositivo para permitir que os recursos da União para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) possam ser usados para pagar despesas de transporte, alimentação e uniforme escolar.

Atualmente, a legislação já prevê que o fundo pode ser usado para despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino, sendo parte dela garantida para remuneração de profissionais da educação.

Há previsão, por exemplo, de gastos para aquisição de material didático-escolar e transporte escolar, mas a lei não fala explicitamente em merenda e uniforme escolar.

Prazos para governo

Diferente dos últimos anos, os parlamentares resolveram assegurar o comprometimento do governo na execução das emendas individuais obrigatórias, também chamadas de impositivas, nos primeiros seis meses iniciais de 2024. Esse prazo para o empenho dos recursos para as emendas individuais não existia. De acordo com as regras aprovadas, caso a Lei Orçamentária Anual (LOA) seja votada no prazo previsto (até 22 de dezembro), o governo deverá empenhar as emendas impositivas individuais até o 183º dia de 2024, ou seja, antes da metade do próximo ano.

Outro critério aprovado foi para as emendas das bancadas estaduais, que são de maior valor. Cinco dias após a promulgação da LOA, as bancadas poderão enviar um comunicado para o governo indicando quais as ações prioritárias para a execução de suas emendas. Após esse comunicado, o governo tem 90 dias para divulgar sua análise sobre as emendas de bancada. Depois desse prazo de análise e da divulgação dos seus resultados pelo Executivo, o governo terá até 30 dias para empenhar os recursos.

As novidades sofreram críticas de parlamentares governistas. Para o deputado Carlos Zarattini (PT-SP), um dos vice-líderes do governo no Congresso, o cumprimento do cronograma de execução das emendas prejudicará a gestão do restante do Orçamento pelo governo, “onde muitas coisas têm que ser garantidas”. 

O relator da LDO, deputado Danilo Forte, defendeu que os prazos terão efeitos importantes na relação entre o Congresso Nacional e a Presidência da República.

— O cronograma será um passo firme diante da evolução institucional de nosso país, o fim do toma lá dá cá que tanto mancha a lisura das nossas instituições. (…) Não será com cargos e liberação de emendas que o parlamentar demonstrará a sua lealdade — avaliou o relator.

O empenho é uma fase na execução orçamentária em que o governo se compromete com um determinado gasto, para posterior desembolso se entregue o bem ou o serviço. Hoje não há prazos para a execução orçamentária das emendas. O governo costuma negociar com os parlamentares a data de liberação dos recursos oriundos das emendas em troca de apoio. Com o cronograma, os parlamentares esperam garantir a execução das emendas sem sofrer pressão política.

Da Redação

Com informações do Senado e G1